市人大常委会法工委

       为了完善养老服务体系，促进养老服务事业健康发展，实现老有颐养，深圳市第六届人民代表大会常务委员会第四十五次会议于2020年10月29日通过了《深圳经济特区养老服务条例》（以下简称《条例》），自2021年3月1日起施行。现将有关情况解读如下。

      一、立法必要性

       （一）是贯彻落实《中共中央 国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》老有颐养的需要

养老服务是重大民生工程，事关市民福祉和城市长远发展。《中共中央 国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》（以下简称《先行示范区意见》）明确要求我市在先行示范区建设中要实现老有颐养，构建高水平养老服务体系。2019年10月，市人大常委会通过《深圳市人民代表大会常务委员会关于构建高水平养老服务体系的决定》（以下简称《决定》），对我市养老服务体系建设作出全面部署。为贯彻落实《先行示范区意见》，根据《决定》有关要求，我市有必要通过养老服务立法，进一步落实推进养老事业发展的各项措施，构建高水平养老服务体系，满足老年人多层次、多样化的养老服务需求。

     （二）是衔接政策法规结合实际作出创新变通的需要

2018年11月29日，广东省人大常委会通过了《广东省养老服务条例》（以下简称《省条例》），此后国家又出台一系列养老政策，如中共中央国务院《国家积极应对人口老龄化中长期规划》、国务院《关于实施健康中国行动的意见》、国务院办公厅《关于推进养老服务发展的意见》等，对养老服务工作提出了许多新的要求。《条例》按照党中央决策部署的新精神、新要求，在构建家庭支持体系、养老用地保障、公办养老机构改革、医养康养结合等方面对《省条例》进行补充细化，同时结合我市经济社会发展水平和打造民生幸福标杆的要求，在建立长期护理保险制度、完善养老机构分类收费制度、加大行政处罚力度等方面进行了创新变通。

     （三）是构建我市养老服务法治政策保障体系的要求

我市现有养老服务政策主要是规范性文件，效力层级较低，且刚性不足，统筹规划力度偏弱，体系建设缺乏整体性和连续性，已无法适应新形势下养老事业发展的需要。对此，《决定》结合落实《先行示范区意见》，明确提出要“建立由本决定以及市政府实施方案、法规、规章和规范性文件共同组成的，系统、全面的养老服务法治政策保障体系”。因此有必要制定养老服务条例，为构建与国家政策和我市《决定》相适应的养老服务法治政策保障体系提供立法支撑。

     二、主要内容和制度创新

《条例》认真贯彻中央和有关部委关于养老服务的各项规定，以及省委、市委的相关工作部署，立足深圳先行示范，以经济特区法规形式将近年来我市开展养老服务的经验做法予以固化，在此基础上变通法律法规相关规定，全面系统规范我市养老服务工作，为深圳构建高水平养老服务体系，实现老有颐养，打造民生幸福标杆提供强有力的法治保障。

     （一）建立健全长期护理保险制度

明确参保范围。《国家医保局 财政部关于扩大长期护理保险制度试点的指导意见》（医保发〔2020〕37号）规定长期护理保险的参保人员从职工基本医疗保险参保人群起步。《条例》在其基础上，参照其他试点城市的做法，扩大长期护理保险参保人员范围，除用人单位职工外，进一步将年满十八周岁且未在校就读的非在职医疗保障参保人员也纳入其中，并与我市现行基本医疗保险体系相衔接，让更多人群能够享受长期护理保险待遇保障，既符合长期护理保险制度的发展趋势，有利于健全更加公平更可持续的社会保障体系，又能够增加人民群众的获得感、幸福感、安全感。（第五十二条）

明确缴费比例。《条例》规定长期护理保险费以本市上年度在岗职工月平均工资为基数，按照0.1%的比例逐月缴交，其中职工由用人单位和个人各按50%比例缴费，退休人员、居民以及其他人员由个人缴费，困难人群缴费由财政给予补助。以2019年度在岗人员月平均工资10646元测算，每人全年缴费约为128元，职工由用人单位和个人各按50%比例缴费，即各承担约5.3元/月；退休人员、居民及其他人员由个人缴费，折合约10.6元/月。同时，还规定市政府可以根据本市经济社会发展水平、基金收支结余情况等因素适时调整长期护理保险缴费标准，并报市人民代表大会常务委员会备案。（第五十三条）

明确保险待遇。《条例》规定，长期护理保险待遇按照参保人照护评定等级、服务提供方式、累计参加长期护理保险的年限等确定。照护评定等级确定后，失能老年人即可享受相应的长期护理保险待遇。（第五十四条）

为了推动长期护理保险制度尽快实施，《条例》还规定长期护理保险费自2021年10月1日起征缴，具体办法由市人民政府另行制定。（第八十四条）

     （二）完善养老服务经费保障机制

为建立可持续的养老服务经费保障机制，《条例》一方面规定将一般公共预算中安排的养老服务资金与用于养老服务的福利彩票公益金统筹用于养老服务体系建设，另一方面在向居家社区养老服务提供财政经费支持的基础上，对公办养老机构区分收住对象，实行分类收费，其中对本市户籍特困老年人免收费用；对低收入困难家庭的中度以上失能、残疾、高龄老年人按居民最低生活保障标准收取费用；其他符合入住条件的老年人，按照非营利原则扣除政府投入、社会捐赠后的实际成本，实行政府定价或者政府指导价管理。同时还对公建民营养老机构和社会力量设立的养老机构服务的定价确立相应的原则，加强监督引导。（第二十七条、第四十二条）

     （三）强化养老服务空间设施保障

针对我市土地资源紧张，养老服务设施建设不足等问题，一是明确制定养老服务设施布局专项规划，经市政府批准后纳入控制性详细规划。二是鼓励利用商业、办公、工业、仓储存量房屋以及社区用房等举办养老服务机构，明确办理改变用地主体的手续。三是规定新建或者城市更新项目应当落实规划确定的配建养老服务设施，并按相关标准与项目主体同步规划、同步建设、同步验收、同步交付使用。（第十条、第十一条、第十四条）

     （四）构建多层次的养老服务体系

按照“构建高水平养老服务体系”的要求，一是将“居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为支撑，促进医养康养相结合，有效满足老年人多样化、多层次养老服务需求”作为《条例》的基本原则。二是构建多层次、全覆盖、高效便捷的养老服务网络，各区至少建设一家区级公办养老机构，每个街道至少建设一家综合性养老服务机构，并根据老年人分布情况建设养老服务站点。三是建立统一的老年人综合评估制度，科学确定老年人的失能等级、服务类型和照护等级，作为老年人享受相关补贴、长期护理保险待遇、接受居家和社区养老服务、入住养老机构或者医疗机构等的依据。四是规定基本养老公共服务范围，要求政府定期发布基本养老公共服务清单。五是制定居家养老、社区养老、机构养老等服务的地方标准、行业标准、团体标准和企业标准，为建设高质量养老服务体系提供标准支撑。（第三条、第十三条、第四十三条至第四十五条）

      （五）提升居家社区养老服务质量

《条例》坚持依托社区提升居家养老服务水平，一是借助社区平台为居家老年人提供日间托养、助餐、助浴、助洁、助行、居家护理、健康管理、医疗康复等服务。二是通过购买服务等方式为失能老年人家庭照护者提供技能培训、心理健康咨询和干预服务，并替代老年人家庭照护者为重度失能老年人提供临时或者短期照护。三是明确中度以上失能老年人以及特困老年人家庭生活设施实施无障碍改造，符合有关规定的，由财政给予相应补贴。（第十六条、第十九条、第二十条）

      （六）规范养老服务机构健康发展

《条例》突出机构养老在养老事业中的支撑作用，一是明确新建公办养老机构，护理型床位应占总床位的80%以上，已建成的养老机构应当逐步提高护理型床位比例。二是规定本市户籍特困老年人、计划生育特殊家庭老年人等群体申请入住公办养老机构的，民政部门应当保障其在一个月内入住，其他本市户籍重度失能老年人申请入住公办养老机构的，民政部门原则上应当保障其在三个月内入住。三是规定养老机构暂停或终止养老服务的应当提前六十日书面告知入住老年人及其监护人，向社会公告，并妥善安置入住老年人。（第二十五条、第二十六条、第三十条）

      （七）完善医养康养深度融合机制

《条例》统筹推进医疗卫生服务与养老服务融合发展，一是将医疗融入养老，如推行家庭病床与居家养老相结合，对符合家庭病床建床条件的老年患者，医疗卫生机构可以在其居住场所设立家庭病床并依法提供医疗卫生服务。二是将养老融入医疗，如鼓励医疗卫生机构开设老年医学科，提供康复、护理、安宁疗护和养老床位。三是养老医养相结合，如社区健康服务机构应当为老年人建立老年人健康档案，提供疾病预防、健康管理、慢性病管理、安宁疗护等服务。四是推进健康养老，为老年人的学习、社交生活搭建平台，推动老年健身、老年保健、老年疾病防治与康复、心理健康等方面教育活动的开展，鼓励老年人在自愿和量力的情况下参加各类社会活动。（第三十二条至三十六条、第四十一条）

      （八）加强养老服务人才队伍建设

《条例》在统筹推进养老服务人才队伍建设，将养老服务专业人才培养纳入本市人才政策体系，培养和引进优秀养老服务人才的同时也将养老服务专业人才培养纳入高等教育、职业教育、继续教育和职业技能培训体系，并规定建立养老服务实训基地，加强养老服务从业人员技能培训和鉴定工作，鼓励养老服务组织、医疗卫生机构等对养老护理人员进行免费职业技能培训。同时，进一步规定养老服务机构提供养老护理、康复护理、安宁疗护等服务的，应当由经过护理职业技能培训合格的养老护理人员提供。此外，还明确了建立养老服务专员制度，规定养老服务专员主要负责社区老年人信息登记、需求调查、巡访、政策宣传等相关工作。（第四十六条至第五十条）

      （九）引领科技智慧养老服务发展

《条例》立足深圳科技产业优势，引领智慧养老服务发展。一是支持科研机构和企业依托人工智能、物联网、云计算、大数据等技术开展适合老年人的产品和养老服务研发，鼓励机构、家庭、个人使用科技产品，提高老年人照护质量。二是建立统一的智慧养老服务平台，健全养老服务信息共享机制，开展各项养老政务经办、公共服务、分析决策，实现养老事务一站式办理，推进养老服务与管理的智慧化应用。三是按照相关规定为高龄、独居及其他有特殊需要老年人配备紧急呼叫设备，为其提供无线定位、安全监测、实时求助等服务。（第六十条、第六十一条）

      （十）推动社会公益志愿养老服务

《条例》在常规性的捐赠、捐助、提供志愿服务等方式外，还明确建立养老志愿服务时间储蓄制度，通过智慧养老服务平台发布服务对象需求、储存和转移志愿者服务时间等信息。志愿者或者其直系亲属进入老龄后，可以将志愿者储存的养老志愿服务时间兑换同等时长的养老服务。此外，还规定培育发展扶老助老慈善组织，建立慈善扶老助老服务网络，鼓励低龄、健康老年人为高龄、失能老年人提供志愿服务等。（第六十三条至第六十五条）

     （十一）强化养老服务的考核与监管

针对养老服务监管考核，一是建立全市统一的养老服务质量考核制度和评价制度。二是构建养老服务领域信用评价体系，依法记录和归集养老服务机构及其从业人员的信用信息，推动信用信息共享。三是明确从事养老服务的机构和人员不得向养老服务对象及其家属推销保健产品、金融产品或者服务，不得为其他经营主体的推销活动提供支持。四是支持养老服务类社会组织开展服务质量评估、服务行为监督、养老机构等级评估、第三方认证等活动，加强行业自律和诚信建设。（第六十八条至第七十二条、第七十四条）

     （十二）加大对违法行为的处罚力度

《条例》结合深圳实际，对《省条例》有关法律责任进行了变通，对擅自改变养老服务设施用地用途，未按照规划要求配套建设社区养老设施，以及未经批准擅自改变政府投资或资助建设的养老服务设施用途等行为，分别提高处罚幅度，加大处罚力度，确保养老设施用地和养老设施真正用于养老事业。（第七十五条至七十七条）

      四、其他需要说明的问题

国家实施计划生育政策期间出生的独生子女面临赡养老年人的沉重压力，对此《深圳经济特区养老服务条例（草案）》规定老人生病期间用人单位应当给予独生子女护理假，以缓解赡养压力并弘扬敬老扶老的中华民族优良传统和社会主义核心价值观。在立法协商和征求意见过程中，有不少意见认为独生子女假会加重企业负担，不利于营商环境进一步优化，甚至可能出现企业歧视独生子女员工，进而引发新的就业问题。考虑到以上因素，在当前经济形势下为落实中央“六稳”“六保”中保就业、保市场主体等重要任务，《条例》采纳了相关意见建议，删除了独生子女护理假相关内容。