8月26日，修订后的《深圳市罗湖区政府投资项目代建制管理办法》正式印发施行，五大配套文件同时出台，通过强化代建项目统筹决策、提升政府对项目前期有效管控、加强履约考核和奖惩等，确立了以施工代建为主、全过程代建为辅的代建模式，有效提高代建项目管理水平和投资效益。

　　背景

　　总结代建项目经验 破除代建项目实施面临问题

　　2017年，罗湖区出台了《深圳市罗湖区政府投资项目代建制管理办法》，并于同年12月参考兄弟区经验做法并结合罗湖区实际进行了修订。代建管理办法实施至今，罗湖区已有42个政府投资项目采用了代建制，总投资额达181.9亿元。代建项目领域分布广泛，包含房建、路桥、市政管网、河道整治、外立面整治等各类工程。

　　经过两年来的发展，罗湖区代建制改革取得了一定的成绩，同时也面临着很多问题和挑战。主要包括代建项目决策不够科学合理、代建项目过程管理缺乏约束、代建主体市场缺乏有效治理等问题。

　　为系统性总结罗湖区代建项目经验、破除代建项目实施面临的关键问题、增强代建制度设计的有效性和实操性为目标，本次《代建办法》的修订做出了几大创新。在代建项目决策方面，从源头出发，在全面提升代建项目的适用门槛的基础之上，合理划定代建实施范围，确立了以施工代建为基础、全过程代建为辅的代建模式。提升代建项目的适用门槛旨在破除代建项目滥用、泛用的现状，充分利用代建市场机制解决重大项目的建设管理问题。

　　同时严把代建实施范围，充分发挥政府在前期管理工作方面的优势和作用，通过施工代建方式充分发挥代建单位对建筑品质、质量安全的把控优势，真正落实“发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好地发挥政府作用”。

　　在代建项目过程管理方面，以“放管结合”为指导思想，在建设管理过程中，对代建单位合理放权，通过履约考核和惩罚机制实现有效监管，以实现委托单位和代建单位各司其职，提升代建效率。同时，为充分调动工程建设力量、实现监理制度和代建制度有效融合，通过委托单位委托监理、实施监理报告制、代建单位对现场管理总负责等制度设计，为委托单位提供监管抓手，同时构建起代建制与监理制之间良性的博弈关系，促进代建单位和监理单位履约水平的提高。

　　在代建主体市场治理方面，以构建市场良性竞争机制为目标，通过建立公开招标为主、预选库使用为辅的代建单位选择机制，加强高水平市场主体的筛选、严格代建管理制度的建设和团队人员配置的要求、提升预选库使用的公平性和有效性等，以促进代建市场不断优化人员结构和管理水平，提升代建市场环境。同时，通过建立市场化的激励机制，充分激发代建市场活力，不断促进罗湖区代建项目管理水平的提高。

　　整体而言，新修订的《代建办法》将通过强化代建项目统筹决策、提升政府对项目前期有效管控、加强履约考核和奖惩等，促进代建项目施工管理水平的提高。确立以施工代建为主的代建模式，完善代建项目准入和退出机制、代建单位的选择方式，明确委托、代建、监理等项目相关方的权责利，着力破解罗湖区代建项目统筹力度不足、主体责任不清、缺乏有效监管和奖惩措施等问题。通过合理区分政府和市场的边界，形成激励约束机制促进项目各方充分博弈、有效合作，最终实现权责清晰、专业互进、效益提高、激励到位、清正廉洁。

　　同时，为了构建完整的代建制度体系，在《代建办法》主制度基础上，配套修订了《罗湖区政府投资代建项目实施细则》《罗湖区政府投资项目代建合同范本》《罗湖区政府投资项目委托代建方案示范文本》《罗湖区政府投资建设项目代建单位预选库实施细则》《罗湖区政府投资代建项目工程质量潜在缺陷保险实施细则》，确保代建项目顺利推进实施。

　　亮点

　　完善全链条管理 明确了两阶段代建模式

　　明确代建适用范围

　　提高代建项目门槛

　　根据罗湖区代建制的实际使用需求，从投资规模和项目类型角度限定了代建制的适用范围，减少代建制的泛用、滥用，即“位于城市重要地区、重要节点的环保水务、市容绿化、市政交通、城市医疗、教育及其他大型公共建筑类政府投资项目，总投资规模2.5亿元以上的，可以实施代建制”。此外，明确了不适用代建制的情况，即“医疗设备与信息化工程项目，多个单项工程之间区域分布广、内在联系弱、协同难度高的群体工程，原则上不采用代建制”。

　　代建费用为零的代建项目，适用情形划定为“代建费用为零的项目适用范围为与城市更新单元相邻，或与社会投资建设项目红线紧邻且需与该社会投资项目同步建设的政府投资市政基础设施和公共配套设施项目”“代建费用为零的项目(下称“零代建项目”)的投资规模可低于2.5亿元”。

　　公开招标为主

　　预选库选取为辅

　　为了构建市场良性竞争机制，促进代建市场不断优化人员结构和管理水平，提升代建项目履约针对性、解决代建单位优选问题，明确“公开招标为主，预选库选取为辅”的代建单位选取方式。并且明确了“原则上不接受代建单位以联合体形式参与代建项目”。“业务资质、可用人力、财力资源、业务独立性、项目管理方案的合理性、费用结构的合理性和质量安全保证体系”作为代建单位的重要遴选依据。

　　零代建项目可采取直接委托方式确定代建单位。《罗湖区政府投资项目代建单位预选库管理实施细则》明确了“建立房地产企业类预选库”和预选库仅限施工代建使用。同时优化了预选库使用规则，以提升公平性和有效性，即以总投资额5亿元为界，规定了5亿元及以上的采取“多方案比选择优确定”和5亿元以下(不含5亿元)的采取“按号轮候”的使用方式。

　　施工代建为主

　　全过程代建为辅

　　为了充分发挥政府在前期管理工作方面的优势和作用，真正落实“发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好地发挥政府作用”。办法规定“代建项目原则上采取施工代建”，“功能和技术要求极为复杂的重大建设项目，可以实施全过程代建”。另外，代建办法明确了施工代建的取费依据，即“施工代建管理费按照全过程代建管理费的70%计取”。

　　施工代建按照两阶段实施，代建项目的前期阶段由区政府指定的前期部门负责，前期部门完成所有前期工作后，将前期工作成果移交至委托单位，再由委托单位移交至代建单位。代建单位履行建设单位的主体责任，对代建项目质量、安全、成本、工期和建成效果负总责。

　　全过程代建则通过公开招标方式选择全过程代建单位实行全过程管理，直至缺陷责任期结束。提高全过程代建的适用门槛，即“功能和技术要求极为复杂的重大建设项目，可以实施全过程代建”，并在实施细则中编制了全过程代建的适用项目类型表，提高实际项目的可操作性。

　　实行履约考核制度

　　为加强委托单位、需求单位对代建单位的履约监管，实现放管结合，明确了履约考核与代建单位奖惩相结合的机制，在履约考核奖惩方面，明确“代建项目实行履约考核制度，委托单位会同项目需求单位完成代建项目的履约考核工作”“履约考核发现履约失信、违法违规等问题的，应及时移送相关部门进行核实，并视情节轻重处以合同处罚、行政处罚或依纪依法移送相关部门进行责任追究”。

　　其次，结合履约考核优化了保证最大工程费用的奖励条件，即“同时满足工程结算未超出保证最大工程费用、按时完成项目代建任务以及履约考核等级为良好及以上的，代建单位可以获得奖励金”。同时施工代建模式将进一步强化保证最大工程费用在投资控制方面的作用，制度设计的有效性提升。在实施细则中进一步对履约考核进行了细化并编制了《代建项目履约考核表》，以加强可操作性。

　　构建代建和监理协同机制

　　为代建项目监管提供抓手

　　为了实现监理单位与代建单位相互约束与相互制衡，以最大发挥各自的职责效力，厘清监理单位同委托单位、代建单位的职责关系，实现监理制度和代建制度有效融合，办法规定“委托单位负责监理单位的招标和合同管理工作”。“监理单位在对代建单位的履约考核和施工现场管理方面对委托单位负责”。

　　同时规定“代建单位按照罗湖区政府投资项目全过程管理办法和代建合同要求负责施工阶段的组织管理工作，履行建设单位的主体责任，对代建项目质量、安全、成本、工期和建成效果负总责”“监理单位在施工现场管理、履约考核方面对委托单位负责”。

　　在代建项目的履约考核方面，创新引入“监理报告制”，即“监理单位应根据监理合同要求，采取监理月报和监理急报两种形式，向委托单位和代建单位提交工程质量和安全生产情况报告”。代建项目竣工验收前，监理单位应及时向委托单位和代建单位提交最终监理报告。委托单位以监理为抓手，提升对代建单位履约考核力度。

　　建立代建单位退出机制

　　为规范代建项目的实施程序，加强对代建单位尽职尽责的管理，办法明确了代建单位的退出机制。规定了委托单位原因和代建单位原因且拒不整改或同一事项超过两次整改不到位的两种情形下代建单位的退出程序、权责归属、结算方式、赔偿方式、赔偿限额、处罚方式等，并明确了代建单位退出后的职责履行要求和应急替换方案等。

　　同时，办法强化了对代建单位的处罚机制，规定由于代建单位未履行全部或部分代建义务，拒不整改或同一事项超过两次整改不到位的，委托单位应书面通知代建单位解除代建合同并扣除履约保函，对代建单位履约评价为“不合格”。代建单位为预选库入库企业的，公示后将其移出代建单位预选库，且不得进入下一期代建单位预选库。采用公开招标方式选取代建单位的，委托单位应在招标文件中增加履约评价为“不合格”情形的否决性条款。