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2017年12月5日 第4期(总第119期)

深圳市罗湖区人民政府办公室关于印发深圳市罗湖区政府和社会资本合作项目管理办法(试行)的通知

来源: 区委(政府)办 信息复核时间: 2017-12-04 字体大小:    分享 | 收藏 | 打印

  罗府办规〔2017〕12号

各街道办事处,区政府直属各单位:

  《深圳市罗湖区政府和社会资本合作项目管理办法》已经区政府同意,现予以印发,请遵照执行。

  深圳市罗湖区人民政府办公室

  2017年11月2日

  深圳市罗湖区政府和社会资本合作项目管理办法(试行)

  为进一步规范罗湖区政府与社会资本合作项目(以下简称“PPP项目”)的操作流程,依据《国务院办公厅转发财政部 发展改革委 人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号)、《国家发展改革委关于印发传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则的通知》(发改投资〔2016〕2231号)、《财政部关于印发政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法的通知》(财金〔2016〕92号)等文件精神,结合我区实际,制订本办法。

  第一章 总则

  第一条 PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的基础设施类和公共服务类项目。市政、交通、能源、水务、环保、科技、医疗、健康、文化、体育、培训、旅游、养老、住房、城市更新等领域的新建、改建或存量项目均可推行PPP模式。

  第二条 PPP项目可以选择委托运营、BOT(建设—运营—移交)、BOO(建设—拥有—运营)、BOOT(建设—拥有—运营—移交)、TOT(移交—运营—移交)、TOO(移交—拥有—运营)和ROT(改建—运营—移交)等运作模式开展。

  第三条 罗湖区PPP项目实施联席会议(简称“PPP联席会议”)负责统筹协调全区PPP项目实施工作,审核PPP项目实施方案。PPP联席会议由区长担任总召集人,分管区发改局的区政府领导任副召集人,成员包括区发改局、区财政局、区住房建设局、区环保水务局、区城市更新局、区物业办、区政府采购中心、市规划国土委罗湖管理局、市交委罗湖交通运输局、区法制办等相关部门的负责同志。联席会议办公室设在区发改局。

  区发改局负责承担区PPP联席会议办公室的日常工作,组织建立PPP项目库,审核PPP项目建议书,组织评审PPP项目实施方案,收集相关议题并提请召开PPP联席会议,批复PPP项目实施方案。

  区财政局负责审核PPP项目的物有所值报告、组织财政承受能力论证,评估PPP项目对当前和今后年度财政支出的影响,并对政府采购活动实施监管,对PPP项目运营补贴和购买服务资金安排提出审核意见和纳入预算管理,做好资金保障工作。

  区住房建设局、区审计局和区政府采购中心等部门根据职能做好PPP项目相关管理工作。区各行业主管部门负责各自领域PPP项目的申报、意向社会资本方接洽、项目实施方案编制、社会资本方选择、合同签订和项目运营监管、合作期满移交等工作。

  第四条 社会资本包括民营企业、中央企业及其子公司、非本区政府所属的国有控股企业等。对被列入经营异常名录或严重违法企业名单的上述企业,依法予以限制进入。

  第二章 PPP项目发起与入库

  第五条 政府部门发起PPP项目方式:

  (一)区发改局根据年度政府投资计划安排情况,从政府投资项目储备库里筛选适宜PPP模式的项目。

  (二)区行业主管部门可以项目建议书的方式直接向区发改局提请发起PPP项目。项目建议书可自行编制或委托有资质的咨询机构编制。项目建议书编制时应充分征求相关部门和社会意见。

  第六条 社会资本方发起PPP项目方式:

  支持社会资本方利用自有土地或创新商业模式发起PPP项目。社会资本方应以项目建议书的方式向区行业主管部门推荐潜在的PPP项目。区行业主管部门初审后认为可按PPP模式实施的,出具书面意见,连同项目建议书报送区发改局。

  第七条 区发改局负责建立PPP项目库。区发改局将筛选的或项目建议书审核通过的PPP项目,报分管项目行业主管部门、区发改局的区领导、区长审批后纳入PPP项目库,并复函行业主管部门开展方案编制等下一步工作。

  第三章 PPP项目实施方案编制与审批

  第八条 纳入PPP项目库的项目,由区行业主管部门或其委托的其他单位作为PPP项目实施机构。项目实施机构在授权范围内负责PPP项目的前期论证、潜在社会资本方接洽、实施方案编制、社会资本方选择、项目合同签订、项目组织实施、绩效评价考核、合作期满移交等项目准备和实施工作。

  第九条 项目实施机构负责编制PPP项目物有所值评价报告和实施方案并分别报送区财政局和区发改局。项目实施机构组织编制项目实施方案过程中,应重视征询潜在社会资本方的意见。可通过鼓励多家社会资本方提供项目实施建议方案,择优选择确定项目申报的最终方案。要重视引导社会资本方形成合理的收益预期,建立主要依靠市场的投资回报机制。如果项目涉及向使用者收取费用的,要取得价格主管部门出具的相关意见。

  第十条 区财政局会同行业主管部门根据项目实施方案共同对物有所值评价报告进行审核并出具明确意见,审核通过后由区财政局结合实施方案开展财政承受能力论证。

  第十一条 区发改局组织相关专家或委托第三方专业机构对PPP项目实施方案进行评估,并出具评估意见。

  评估完成后,区发改局组织区相关部门进行联合评审,区相关部门应根据职能各自出具书面评审意见。

  PPP项目实施方案评估和审查的重点包括:

  (一)项目规划可行性、技术路线可实施性;

  (二)投融资方案合理性;

  (三)项目绩效产出标准要求合理性、政府和社会资本风险分配合理性;

  (四)收费、价格的合理性;

  (五)财政补贴方案可行性、项目财务效益和财政承受能力的平衡情况等。

  第十二条 PPP项目实施方案联合评审未通过的,由项目实施机构提出明确意见报分管区领导审批。经审批继续按PPP模式推进的,由项目实施机构根据评审意见解决相关问题后重新报批。经审批同意终止采用PPP模式实施的,由项目实施机构报送区发改局,区发改局提出核查意见后报分管区发改局的区政府领导审批。经批准同意终止的项目,若已发生费用的由项目实施机构(行业主管部门)参照政府投资项目管理办法申请项目财务决算批复。

  第十三条 PPP项目实施方案联合评审通过后,区发改局将其提请PPP联席会议审议。审议通过后区发改局批复PPP项目实施方案。

  第四章 PPP项目社会资本方选择与签约

  第十四条 PPP项目采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判和竞争性磋商等。PPP项目实施方案获批后,由项目实施机构根据项目的采购需求特点,依法选择适当的采购方式,具体操作按照政府采购法律法规及有关规定执行。

  PPP项目采购平台包括区采购中心和市建设工程交易服务中心。涉及政府投资补助、直接政府投资且达限额以上的PPP项目,在市建设工程交易服务中心开展;其它的在区采购中心开展。

  项目实施机构在社会资本方选择过程中,应综合评估项目合作伙伴的专业资质、技术能力、管理经验、财务实力、信誉状况等因素,公平择优选择具有相应的投资能力、管理经验、专业能力、融资实力、业绩及信用状况良好的社会资本方作为合作伙伴。项目实施机构可根据需要组建谈判小组,必要时还可聘请第三方专业机构提供专业谈判支持。

  第十五条 社会资本方选择确定后,项目实施机构可参照《政府和社会资本合作项目通用合同指南》(发改投资〔2014〕2724号)或国家制定最新标准化文本,细化完善合同文本,确保合同内容全面、规范、有效。

  项目合同内容应包括但不限于合作模式、服务标准、价格管理、回报方式、风险分担、监督机制、绩效评估标准、信息披露、争议解决方案以及各方责任、权利和义务等核心条款。对于需移交的项目,项目合同应明确约定项目移交形式、补偿方式、移交内容和移交标准等相关条款。

  项目实施机构应将合同文本及其附件报区行业主管部门审核后进行社会公示。合同文本中涉及国家秘密、商业秘密的内容可以不公示。合同文本公示期满无异议的,由项目实施机构与中选社会投资方签署合同。

  第五章 PPP项目实施与考核

  第十六条 社会资本方可按照合同约定依法成立项目公司,也可根据项目实际情况组建项目专业团队。

  需要专门设立项目公司的,待项目公司成立后,由项目公司与项目实施机构重新签署项目合同,或签署承继项目合同的补充合同。合同签署时,项目公司应提供履约保函、购买保险以及相应保障措施等约定对项目实施进行保障。同时,社会资本方对项目公司的履约行为承担连带保证责任,对项目公司融资义务提供担保责任。

  社会资本方或项目公司负责按项目合同承担项目设计、融资、建设、运营等责任,自主经营,自负盈亏。

  第十七条 项目实施机构完成社会资本方选择后,应指导配合社会资本方或设立的项目公司开展项目建设期间各项报批报建工作。

  (一)社会资本投资类项目。实行核准制或备案制的社会投资项目,中标的社会资本方或设立的项目公司应根据深圳市社会投资核准、备案的相关规定,由市或区核准、备案机关履行相关手续,并依程序开展后续项目报批报建工作。

  (二)政府投资类项目。待社会资本方确定或项目公司设立后,由项目实施机构按照罗湖区政府投资项目管理的相关规定,会同社会资本方或项目公司,开展项目可行性研究、初步设计概算等工作。采用设计、建设和运营等联合体方式的项目,待PPP项目初步设计概算批复后正式移交至社会资本方或项目公司,由其开展后续工作。涉及存量项目转移(即基础建设已完成)或已完成前期工作的政府投资项目,项目实施机构应及时将相关前期工作成果移交给社会资本方或项目公司,由其开展后续工作。

  项目建设由社会资本方或项目公司依法组织建设的,项目实施机构应积极协调解决项目建设中存在的问题。项目完工后,项目实施机构根据合同约定组织验收,区相关部门配合,验收合格后方可交付使用。

  第十八条 需要融资的PPP项目,由社会资本方或项目公司负责融资方案设计、机构接洽、合同签订和融资交割等工作。政府部门不得为社会资本方或项目公司的融资提供担保。

  社会资本方或项目公司未按照项目合同约定完成融资的,政府可提取履约保函直至终止项目合同;遇系统性金融风险或不可抗力的,政府、社会资本方或项目公司可根据项目合同约定协商修订合同中相关融资条款。

  第十九条 项目实施机构应全程监督社会资本方或项目公司合同履行情况。在项目建设期间,项目实施机构应监督社会资本方或项目公司严格按照设计文件组织工程建设,确保工程质量、安全和工期。在项目运营期间,项目实施机构应监督社会资本方或项目公司依约提供优质、安全、高效的公共服务。PPP项目主管部门和项目实施机构应做好监督管理工作,防止企业债务向政府转移。

  第二十条 项目实施机构应根据项目合同约定,制定政府、社会资本方和服务使用者三方共同参与的绩效评价考核标准,对项目的运营管理、资金使用、公共服务质量、公众满意度等进行绩效评价,确保公共产品和服务供给的质量、效率和可持续性。项目实施机构定期组织或委托第三方专业机构对项目的运营进行绩效评价考核。评价考核结果应依法对外公开,接受社会监督。

  绩效考核结果作为社会资本方或项目公司取得项目回报的依据,根据项目合同约定的产出说明,项目实施机构按实际绩效直接或通知区财政局向社会资本方或项目公司及时足额支付。

  第二十一条 项目实施机构、社会资本方或项目公司未履行项目合同约定义务的,应承担相应违约责任。发生争议且无法协商达成一致的事项,依照相关法律法规通过诉讼途径解决。

  在项目执行过程中,项目运营绩效考核评估结果显示社会资本方或项目公司确实无法回收成本、或绩效产出指标远远未达到预期的,项目实施机构、社会资本方或项目公司可按照项目合同约定的条件和程序,提出合同修订申请,待PPP联席会议审核同意后执行。

  在项目合作期限内,如出现重大违约或者不可抗力导致项目运营持续恶化,危及公共安全或重大公共利益时,政府可及时采取应对措施,必要时可指定项目实施机构等临时接管项目,切实保障公共安全和重大公共利益,直至项目恢复正常运营。不能恢复正常运营的,要提前终止,并按项目合同约定妥善做好后续工作。

  第六章 PPP项目移交与评价

  第二十二条 PPP项目期满或提前终止移交时,项目实施机构或政府指定承接机构应组建项目移交工作组,根据项目合同约定的移交方案与社会资本方或项目公司确认移交手续,组织性能测算。社会资本方或项目公司按照移交方案要求,将满足性能测试要求的项目资产、知识产权和技术法律文件,连同资产清单完整移交给项目实施机构或政府指定承接机构,并办理法律过户和管理权移交等法律手续。性能测试结果不达标的,项目实施机构或政府指定承接机构有权要求社会资本方进行恢复性修理、更新重置或提取移交维修保函。

  在正常履约、项目绩效考核合格的前提下,因PPP项目期满需重新选择社会资本方的,在同等条件下,原社会资本方或项目公司享有优先续约的权利。

  第二十三条 项目移交完成后,项目实施机构应组织相关部门开展PPP项目后评价,对项目全生命周期的效率、投入产出、成本效益、监管成效、社会影响和可持续性等进行评价。评价结果应及时反馈给项目利益相关方,并按相关规定公开评价结果。评价结果为后续PPP项目开展提供参考依据。

  第七章 PPP项目实施的保障

  第二十四条 区发改局将涉及政府投资补助或直接政府投资的项目纳入年度政府投资计划,执行政府投资项目审批制度。区财政局将合同约定的财政补贴等PPP项目支出分类纳入区政府预算,在中长期财政规划中统筹考虑,建立跨年度预算平衡机制。

  PPP项目纳入年度实施计划且项目实施机构确定后,项目实施机构可按照区政府投资项目审批流程向区发改局申请前期费用,用于实施方案和招标文书编制等,前期费用不超100万元。社会资本方发起的PPP项目所产生的前期费用可由项目实施机构代为申请。

  社会资本方发起的PPP项目,前期费用如已由社会资本方垫付的,可由项目实施机构代为申请。

  第二十五条 对在合作期限内依靠项目自身运营难以实现合理收益的PPP项目,可按相关规定将广告、商铺、冠名等经营权配置给项目,弥补项目投资建设和运营维护成本。具体配置方式在项目建议书或PPP项目实施方案中提出,在合同中约定。

  第二十六条 区发改局会同区相关部门优选一批能力较强的专业咨询机构及专业人士,如法律、财务、咨询、工程等专业领域,组成PPP项目专家库,为PPP项目实施提供技术指导和支持。

  第二十七条 对纳入区PPP项目年度实施计划的项目,区相关部门要按照各自职责,主动加强服务,在充分考虑法律适应性的基础上,适当创新工作方式。在项目实施方案审批阶段,以联合评审机制提高审查工作效率。项目合同签署后,在项目实施过程中各相关行政审批部门要全力配合,简化办理手续,可并行办理必要的审批手续,优化办理程序,对实施方案中已经明确的内容不再作实质性审查,避免重复性审查。

  第八章 附则

  第二十八条 本办法由罗湖区发展与改革局负责解释。

  第二十九条 本办法自印发之日起施行,有效期3年,实行期间法律法规及上级政策有新规定的,从其规定,并及时组织修订本办法规定。

  附件:1.罗湖区政府与社会资本合作项目操作流程图

  2.罗湖区政府与社会资本合作项目建议书编制提纲

  3.罗湖区政府与社会资本合作项目实施方案编制指引
  

  附件1

  罗湖区政府与社会资本合作项目操作流程图

  文本框: 一、PPP项目发起与入库

  文本框: 二、项目论证

  文本框: 三、项目采购

  文本框: 四、项目执行

  文本框: 五、项目移交


  

  附件2

  《罗湖区政府与社会资本合作项目建议书》编制提纲

  一、项目基本情况

  包括但不限于项目提出背景、名称、类型(存量或新建、在建)、行业、地点、项目实施机构、工期进度计划、PPP运作方式、服务期限、成本核算、预算安排。

  二、必要性分析

  主要分析采用PPP项目与政府传统投资模式比较能否增加供给,优化风险负担,降低支出成本,提高服务质量和效率,促进创新、竞争、激发活力等。

  三、可行性分析

  项目对社会资本的吸引力;经济可行性分析;项目实施具备的各种条件等。

  四、建设内容与规模

  明确项目的建设内容与规模等指标。

  五、投资估算与资金筹措方案

  完成项目的投资估算,提出资金筹措方案。

  六、经济社会效益分析

  从项目投资回报、产出与绩效等方面进行初步经济效益分析。从项目影响力、公众接受度、社会满意度等方面进行社会效益分析。

  七、下阶段工作要求

  下阶段工作意见和建议,需要的政策和支持。


  

  附件3

  《罗湖区政府与社会资本合作项目实施方案》编制指引

  第一章   项目概况

  项目概况包括项目基本情况、经济技术指标、项目公司股权情况、项目基本架构。

  一、项目基本情况

  项目基本情况包括项目名称、项目位置、规划条件及土地落实情况、项目实施机构、实施进度及计划、项目提供的公共产品及服务质量和标准、项目定位、项目运作的目标和意义、项目技术路线。

  (一)项目名称

  介绍项目的名称。

  (二)项目位置

  介绍项目所处的地理位置。

  (三)规划条件及土地落实情况

  介绍规划部门对该建设项目提出的规划建设要求,并介绍项目用地落实情况。

  (四)项目实施机构

  介绍项目的实施机构名称、基本情况。

  (五)实施进度及计划

  介绍项目的实施进度及计划安排。

  (六)项目提供的公共产品及服务质量和标准

  介绍项目提供的产品,并介绍产品的服务质量和标准。

  (七)项目定位

  介绍项目的功能定位。

  (八)项目运作的目标和意义

  介绍项目要达到的目标,并介绍项目运营后产生的积极意义。

  (九)项目技术路线

  介绍项目从前期概念阶段到落地实施阶段的路线。(采用路线图形式表述)

  二、项目经济技术指标

  项目经济技术指标包括占地面积、建设内容和规模、经营期限、投资规模或资产价值、投资回报率、资金来源。(采用表格形式表述)

  三、项目基本架构

  项目基本架构包括PPP合作基本结构、合作各方基本情况、风险分配机制。

  (一)PPP合作基本结构

  主要为合作各方在项目中承担的角色及任务。(以图形式表述)

  (二)合作各方基本情况

  主要客观正确表述项目合作各方的基本情况。由项目公司负责的,应介绍公司股权结构及股东基本情况。由社会资本负责的,应介绍项目专业团队基本情况。

  (三)风险分配机制

  主要按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则,综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素,详细阐述政府和社会资本间合理分配的项目风险。原则上,项目融资、设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担,法律、政策、最低需求和政治不可抗力等风险由政府承担,自然不可抗力风险由政府和社会资本合理共担。

  第二章  项目运作方式

  项目运作方式包括项目操作模式、运营期限及运营机制、履约责任、定价机制、服务对象及需求、成本控制、退出机制等。具体运作方式的选择主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。

  一、项目操作模式

  介绍项目具体采用的PPP操作模式。

  二、运营期限及运营机制

  介绍项目具体的运营期限、运营要求、运营监管、运营考核、日常运营维护及管理。

  三、履约责任

  介绍项目参与各方的职责、违约情形及违约处罚。

  四、定价机制

  介绍项目收费依据及定价由来。

  五、服务对象及需求

  介绍项目的服务对象及服务需求。

  六、成本控制

  介绍项目成本控制的方式及方法。

  七、移交方案

  介绍PPP项目期满或提前终止移交时,具体移交方案,主要包括:移交程序及形式、移交内容、移交标准和项目后期运作方式。

  八、退出机制

  介绍项目退出条件及方式。

  第三章  交易结构

  交易结构包括项目社会资本选择、投融资结构、回报机制和相关配套安排。

  九、社会资本选择

  主要说明社会资本的遴选方案。

  十、项目投融资结构

  主要包括总投资及构成、融资方案结构设计、股权结构、融资工作进展情况等。

  十一、项目回报机制

  主要说明社会资本取得投资回报的资金来源,包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式。

  十二、相关配套安排

  主要说明由项目以外相关机构提供的土地、水、电、气和道路等配套设施,政府的相关承诺和保障及项目所需的上下游服务。

  第四章  监管架构

  监管架构包括授权关系、监管方式和监管措施.

  十三、授权关系

  主要是政府对项目实施机构的授权,以及政府直接或通过项目实施机构对社会资本的授权。

  十四、监管方式

  主要包括履约管理、行政监管和公众监督等。

  十五、监管措施

  介绍项目的监管措施。

  第五章  财务方案

  主要分析项目在各项本体条件下的投入产出分析,进行经济测算,确定合理经营期限、补偿机制。同时对项目运营过程中的利弊条件进行全面分析,并分析项目运营后所产生的社会效益。

  第六章  招标采购方式选择

  项目招标采购应根据《招标投标法》《政府采购法》《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》及相关规章制度执行,采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标和竞争性磋商等。项目实施机构应根据项目采购需求特点,依法选择适当采购方式。

  第七章  合同体系

  合同体系主要用于明确PPP项目的边界条件,主要包括权利义务、交易条件、履约保障和调整衔接等边界,以及争议解决。

  权利义务边界主要明确项目资产权属、社会资本承担的公共责任、政府支付方式和风险分配结果等。

  交易条件边界主要明确项目合同期限、项目回报机制、收费定价调整机制和产出说明等。

  履约保障边界主要明确强制保险方案以及由投资竞争保函、建设履约保函、运营维护保函和移交维修保函组成的履约保函体系。

  调整衔接边界主要明确应急处置、临时接管和提前终止、合同变更、合同展期、项目新增改扩建需求等应对措施。

  争议解决主要明确PPP项目各方在发生争议且无法协商达成一致时,采取何种方式处理。

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