《深圳经济特区自然灾害防治条例》（以下简称《条例》）经深圳市第七届人民代表大会常务委员会第二十次会议于2023年9月1日通过，现予公布，自2023年11月1日起施行。现将有关情况解读如下。

　　一、立法的必要性

　　制定《条例》是贯彻落实党的二十大精神和习近平总书记关于防灾减灾救灾重要指示精神的必然要求。党的二十大报告指出：“提高防灾减灾救灾和重大突发公共事件处置保障能力，加强国家区域应急能力建设。”党的十八大以来，习近平总书记多次就防灾减灾救灾工作作出重要指示，为新时代防灾减灾救灾工作指明了方向，提供了根本遵循。2016年12月，中共中央、国务院发布《关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》，将习近平总书记提出的“两个坚持，三个转变”正式写入文件，即“坚持以防为主、防抗救相结合，坚持常态减灾和非常态救灾相统一，努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从应对单一灾种向综合减灾转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变”，并要求强化法治保障，及时修订有关法律法规和预案。2018年10月10日，习近平总书记在中央财经委员会第三次会议上明确提出“加强自然灾害防治关系国计民生，要建立高效科学的自然灾害防治体系，提高全社会自然灾害防治能力，为保护人民群众生命财产安全和国家安全提供有力保障”。为全面贯彻落实党的二十大精神和习近平总书记关于防灾减灾救灾的重要指示精神，落实和细化国家对防灾减灾救灾工作的新要求，有必要制定《条例》。

　　制定《条例》是加强各方统筹，完善自然灾害综合防治体系，契合国家应急管理体制改革的重要举措。台风、暴雨、高温、干旱、雷电等灾害往往会引发水旱灾害、地质灾害、海洋灾害、森林火灾等衍生、次生自然灾害，有必要进行综合防治。现行有效的《中华人民共和国防震减灾法》《中华人民共和国防洪法》《中华人民共和国气象法》《中华人民共和国抗旱条例》《中华人民共和国水文条例》《中华人民共和国防汛条例》等相关法律、行政法规有着“一灾一法”、分散管理的特点。目前的单灾种立法模式已不能适应时代发展和防治需要，影响自然灾害防治工作整体效率和综合效果。2018年4月，国务院机构进行了重大调整,将分散在国家安全生产监督管理总局、公安部(消防)、民政部、地震局等11个部门的13项应急管理相关职能进行了整合，组建了应急管理部，改变了以往条块分割、自成体系的碎片化应急管理格局，向“系统化、综合化”的应急管理模式转变，新的应急管理模式亟需新的应急管理法律法规体系作为支撑。国家尚未出台综合性的自然灾害防治法律，我市有必要先行先试，运用经济特区立法权率先开展综合性自然灾害防治立法，积极回应国家应急管理体制改革的现实需要，统筹资源、集中力量做好自然灾害的防抗救以及灾后恢复工作，建立健全各级各有关部门的综合协同与联动机制，形成防灾减灾救灾工作整体合力。

　　制定《条例》是提高城市治理水平，防范化解自然灾害风险，推进平安深圳建设的有力保障。2019年，中共中央、国务院印发的《关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》提出要“提升城市灾害防御能力，加强粤港澳大湾区应急管理合作。”2020年，习近平总书记在深圳经济特区建立40周年庆祝大会上强调，“要树立全周期管理意识，加快推动城市治理体系和治理能力现代化，努力走出一条符合超大型城市特点和规律的治理新路子。”我市地处亚热带海洋季风气候区，台风、暴雨、雷电、洪涝等灾害多发频发，特定季节的森林火险指数偏高。上述多发易发自然灾害与我市作为人口规模大、经济密度高、外来人口多的超大型城市的特点耦合，导致多灾叠加情况更为复杂严峻，对城市防灾减灾救灾能力提出了更高要求。因此，有必要在立法层面系统构建自然灾害防治综合协调机制，以法治思维和法治方式助推解决超大型城市治理和安全应急风险，进一步提升我市综合防灾减灾救灾工作的系统化、法治化、规范化水平，推进平安深圳建设。

　　二、主要内容

　　《条例》全面贯彻落实习近平总书记关于防灾减灾救灾工作重要指示精神和党中央、国务院决策部署，根据《中华人民共和国突发事件应对法》《自然灾害救助条例》《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》《“十四五”国家应急体系规划》《“十四五”国家综合防灾减灾规划》等法律法规和政策文件的要求，在与其做好衔接的基础上，对我市自然灾害防治工作中取得的先进经验做法予以总结固化，围绕建立高效科学的自然灾害防治体系、加强自然灾害防治综合统筹协调、适应机构改革后防灾减灾救灾体制机制变化进行了一系列制度设计。《条例》共设六章，包括总则、防治规划和风险治理、应急准备和监测预警、应急响应和灾后恢复、法律责任以及附则，共六十七条。主要内容如下。

　　（一）健全防治统筹协调机制

　　为改变我市自然灾害防治工作按灾种由各领域主管部门按照职能分工负责的现状，构建自然灾害综合防治机制，《条例》一是健全自然灾害防治管理机制，明确建立市、区、街道自然灾害防治工作体系，实行统一指挥、分级负责、属地管理为主的管理体制（第四条第二款），并由市、区人民政府建立健全自然灾害防治综合协调机制，统筹设置自然灾害防治综合协调机构、设立专项应急指挥机构（第五条、第六条）。二是明确应急管理部门、各相关部门、街道办事处及社区基层组织的工作职责，规定应急管理部门统筹负责本行政区域自然灾害应对和综合防灾减灾救灾工作；各相关部门按各自职责承担自然灾害防治有关工作（第七条）；街道办事处健全自然灾害网格化管理机制，负责自然灾害先期处置、基层动员等工作；社区基层组织负责接收传达预报、预警、转移、避灾等信息，协助开展有关工作等（第八条）。三是建立市、区、街道、社区四级灾害信息员队伍，明确灾害信息员负责灾情统计报送、台账管理以及评估核查等工作（第九条）。四是推动建立军地联动和区域合作机制，推动建立自然灾害应对军地联动机制（第十条），以及粤港澳大湾区自然灾害防治协调和信息共享机制，加强自然灾害防治区域合作（第十四条）。

　　（二）细化防治规划和风险治理

　　提高自然灾害综合防治能力，关键在于实现从“重救灾轻减灾”向“以防为主、防抗救相结合”转变，从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变。为此，《条例》一是建立统一的自然灾害防治规划编制制度，规定自然灾害防治总体规划、专项规划的编制主体，编制规划的原则及基本内容（第十七条至第十九条）。二是规定自然灾害风险普查及其结果运用机制，由市、区人民政府组织应急管理、规划和自然资源、水务、气象等部门定期开展自然灾害风险普查，全面获取自然灾害有关信息，并要求自然灾害防治规划应当根据自然灾害风险普查的情况适时调整（第二十条）；市级相关部门根据普查结果开展风险评估工作，区人民政府开展本行政区域自然灾害风险评估和治理（第二十一条、第二十二条）。三是健全自然灾害风险治理机制，《条例》发挥深圳科技创新优势，提出健全城市自然灾害智慧感知体系（第二十五条）；在规划重大建设工程、重大区域性开发项目时，应当统筹考虑自然灾害发生的风险性和防治工作的可行性，新建、改建、扩建项目应当符合防御自然灾害的相关标准要求（第二十六条）；提高特定建筑和设施抗灾能力（第二十七条），并在我市自然灾害发生频率较高的建设项目排水防涝、边坡和挡土墙维护管理、雷电防护、森林防火等领域规定了相应措施（第二十八条至第三十一条）。

　　（三）建立应急准备工作制度

　　《条例》从预案保障、人力准备、物资准备、技术准备等方面，全方位构建应急准备工作制度。一是建立和完善自然灾害应急预案编制、演练和修订工作机制，明确编制应急预案的主体和应急预案应当包含的内容，要求应急预案编制单位应当定期组织开展演练，并根据情况适时修订预案（第三十二条至第三十四条）。二是健全多方参与的社会化防灾减灾救灾格局，将社会应急救援力量纳入应急救援队伍体系，并加强指导、管理和培训（第三十六条）；建立健全专家咨询制度，建立自然灾害防治专家库，充分发挥专家学者的决策支撑作用（第三十七条）。三是健全救灾物资储备体系，明确规定市、区物资储备机制，优化储备布局，同时鼓励和引导居民储备应急物资（第三十八条）。四是加强应急避难场所建设与管理，要求市、区人民政府统筹规划并建设应急避难场所，相关部门按照职责分工进行监督管理，维护管理单位应当保障场所供水供电等设施正常运行（第三十九条、第四十条）。五是完善通信保障机制，市应急管理、工业和信息化等部门应当组织通信运营商建立应急通信保障体系，完善应急通信管理机制，健全应急通信网络（第四十一条）。

　　（四）加强自然灾害监测预警

　　习近平总书记对防汛抢险救灾工作作出重要指示时强调，要加强气象、洪涝、地质灾害监测预警，紧盯各类重点隐患区域，开展拉网式排查，严防各类灾害和次生灾害发生。为此，《条例》一是加强监测预警信息共享，要求相关部门应当在各自职责范围内组织开展自然灾害监测工作，并将信息接入全市统一的监测预警指挥平台，推进信息共享，形成工作合力（第四十二条）。二是加强信息会商研判，自然灾害专项应急指挥机构应当及时组织相关单位和专家进行会商分析和评估，为指挥决策提供依据（第四十三条）。三是完善自然灾害预警信息发布制度，市、区人民政府及其相关部门应当通过全市统一的突发事件预警信息发布平台发布自然灾害预警信息，各类传播媒介的营运方、管理人应当优先传播自然灾害预警信息（第四十四条）。

　　（五）明确应急响应基本措施

　　《条例》规定了应急响应的基本措施，一是列举了市、区人民政府在预警信号生效期间可以在本行政区域采取的响应措施，包括宣布停课、停工、停产、停运、停业，划定自然灾害危险区并采取禁入措施，组织人员转移、疏散或者撤离等（第四十五条）。二是明确单位和个人负有按照人民政府发布的响应措施采取自然灾害避险措施的义务（第四十七条）。三是规定台风和暴雨预警信号生效期间，各相关单位和个人应当采取的措施（第四十八条至第五十条）。

　　（六）强化灾后恢复重建工作

　　《条例》一是规定应急救助、物资征用、受灾人员安置等灾后恢复措施，由市、区人民政府等根据情况紧急撤离受灾人员，及时提供应急救助，依法征用应急物资，开展过渡性安置（第五十二条至第五十四条）。二是规定灾后恢复重建工作，由受自然灾害影响地区的人民政府及时组织恢复被损坏的公共设施，统筹安排公共服务设施和住房、无障碍设施等的恢复重建（第五十五条）。三是完善灾后恢复重建和救助工作的金融支持和社会参与，鼓励银行、保险等金融机构根据灾后恢复重建和救助需求加强金融服务（第五十六条）；鼓励和支持自然人、法人和非法人组织依法有序参与救灾捐赠、志愿服务等活动（第五十七条）。四是明确灾情统计报送和调查评估制度，规定应急管理部门和相关部门应当按照有关灾情统计制度要求，开展本行政区域自然灾害情况统计报送工作（第五十一条）；应急管理部门组织开展自然灾害调查评估工作，并将调查评估结果报本级人民政府审定后予以督促落实整改（第五十八条）。

　　转载来源：深圳人大网

　　转载时间：2023年11月23日

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